這種采取一個行政機關行使相對集中的行政處罰權(quán)的制度，一定程度上有利于解決多頭執(zhí)法、多重處罰和執(zhí)法機關機構(gòu)膨脹的弊病。然而，范圍涉及環(huán)保、工商、交通、水務、食品藥品監(jiān)督等多方面職能的行政執(zhí)法機關，其直接法律依據(jù)僅僅是一部普通法律中的某一法條，這顯然是不合理的，因為《行政處罰法》本身對是否有權(quán)授權(quán)各級政府更改其他法律所進行的行政職權(quán)設定就尚存爭議。目前我國尚無一部有關城市管理的全國性法律，城管執(zhí)法權(quán)來源的合法性、合規(guī)性不足，如此，始終難以推動城管執(zhí)法建設的法治化。
四川省雅安市城管執(zhí)法局自2008年組建，其下屬的城管執(zhí)法支隊65名執(zhí)法人員中，僅有11名是通過公務員招考進入城管執(zhí)法隊伍，其中8人是因征地搬遷政府安置，30多人是部隊轉(zhuǎn)業(yè)軍人，隊伍素質(zhì)參差不齊，以致城管執(zhí)法在自身行為上也存在著諸多問題。雅安市現(xiàn)有城市管理行政執(zhí)法局機關行政編制22名，核定工勤人員編制2名，2016年在編人數(shù)為公務員22名，工勤人員1名。其下設辦公室、行政審批科（管理督察科）、政策法規(guī)科(監(jiān)察室)、財務審計科、市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理辦公室五個內(nèi)設機構(gòu)，分工合作，共同履行城管局的職能職責。
現(xiàn)有城管執(zhí)法人員大多缺乏專業(yè)法律培訓，雅安市城管執(zhí)法局現(xiàn)有的128名城管執(zhí)法人員中，法律、建筑、環(huán)境保護等涉及城市管理專業(yè)方面的人員34名，僅占執(zhí)法人員26.6%。由于對法律法規(guī)及相應的行政管理知識缺乏，以致在行政執(zhí)法中隨意執(zhí)法、個性執(zhí)法的情況時有發(fā)生。
（一）職能職責
雅安市城管執(zhí)法局根據(jù)2014年市政府印發(fā)的《關于調(diào)整市本級和雨城區(qū)城市管理事權(quán)的通知》，明確了市城管執(zhí)法局的五項職責：一是負責雨城區(qū)城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)戶外廣告和招牌設置的行政審批和管理工作；二是負責行使飛地園區(qū)（經(jīng)開區(qū)）城市管理行政執(zhí)法職責；三是承擔市委、市政府指導、督查和考核全市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理職責；四是承擔數(shù)字化城市管理的監(jiān)督、考核工作職責；五是指導縣（區(qū)）城市管理行政執(zhí)法工作，對市城管執(zhí)法支隊（分局）進行目標管理、考核。2018年雅安市城管執(zhí)法局再次明確城管職能職責，將城管權(quán)力具體化到行使住房城鄉(xiāng)建設領域的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定的全部行政處罰權(quán)等十三項行為中，并將修改后的職能職責進行信息公示，使市民得以了解。
（二）執(zhí)法手段創(chuàng)新
雅安市城管執(zhí)法局創(chuàng)新推行網(wǎng)格“五化”模式（劃分精準化、人員專業(yè)化、處置扁平化、考核科學化、信息公開化），堅持以定位精確化、精益求精化、目標細化、考核量化“四化”為建設目標，推動全市城市管理水平的全面提升。值得一提的是，雅安市城管執(zhí)法局公布的統(tǒng)計信息表明，自雅安市城管執(zhí)法局首次創(chuàng)新并推行網(wǎng)格化管理模式的四個月中，共受理各類城市管理案件結(jié)案率為99.74％，較上一年同期提高6.2個百分點；按期結(jié)案率93.34％，較上一年同期大幅提高14.91個百分點。城市管理問題處置效率明顯提高，管理水平逐步增強，執(zhí)法效果得到民眾認可。
雅安市城管執(zhí)法的困境分析
（一）上位法欠缺
目前，城管執(zhí)法領域仍然處于上位法缺失的境地，城管只能借法執(zhí)法，城管在具體實施行政處罰時的法律依據(jù)難以統(tǒng)一。其中，既有全國人大及其常委會通過的法律，如《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國道路交通安全法》等；有國務院制定的行政法規(guī)及國務院部委制定的規(guī)章，如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等；也有省級人大、政府發(fā)布的地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件，如《四川省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》等；還有《雅安市城市管理行政執(zhí)法辦法》《雅安市數(shù)字化城市管理指揮中心案件采集、上報、受理標準》等規(guī)章制度；法律、法規(guī)、規(guī)章不盡完善，操作性差或相互打架，具體罰則不盡一致，或者只有禁止條款，沒有處罰條款，以上種種問題給執(zhí)法工作帶來了許多困難。以違規(guī)設置廣告為例，《中華人民共和國廣告法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境治理條例》對此均有規(guī)定，但是沒有一個法規(guī)明確法律責任，對于違規(guī)設置，只提到可以處罰，卻未明確處罰額度；再比如《四川省燃氣管理條例》第三十七條，禁止任何單位和個人擅自安裝、拆除、遷移、改造燃氣設施，但是未明確違反該條后，如何進行處罰。因此，雅安市城管執(zhí)法局在行使職權(quán)時可供參考的有全國、省、市人大和政府通過的法律法規(guī)、規(guī)章、條例、辦法乃至一些臨時頒布的文件，種類繁多，甚至還相互沖突，這導致雅安市城管執(zhí)法缺乏有效的規(guī)范性文件支撐，依法執(zhí)法工作開展困難。
?。ǘ﹫?zhí)法范圍擴大
數(shù)據(jù)顯示，雅安市城管執(zhí)法數(shù)量明顯逐年增加，行政執(zhí)法事項也在增多。2015年，雅安市城管執(zhí)法部門立案查處案件8件。2016年，查處立案查處案件21件。2017年，立案查處案件67件。2018年，首次創(chuàng)新并推行網(wǎng)格化管理模式的4個月中，共受理各類城市管理案件共計12222件，結(jié)案12190件。隨著城管執(zhí)法體制改革推進，住建領域所有執(zhí)法權(quán)均已移交城管執(zhí)法部門，環(huán)保、工商、水務、食藥監(jiān)等部門的部分執(zhí)法權(quán)也將陸續(xù)移交城管部門，城市管理行政處罰事項陡增，行政處罰事項由原來的97項增加到了617項，執(zhí)法內(nèi)容由原來的市容市貌、規(guī)劃執(zhí)法、園林綠化擴展到了建筑施工、物業(yè)管理、市政設施、油煙治理等大城管領域。
（三）執(zhí)法能力不足
關于案件和執(zhí)法人員數(shù)量問題，根據(jù)中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動定額》中“市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察、執(zhí)法人員的定員數(shù)按城市人口的萬分之三至萬分之五”配備的標準，雅安市城管執(zhí)法人員數(shù)量遠未達標，與城市管理巨大工作量相比，城管執(zhí)法力量嚴重不足。與此同時，由于法律的缺失，城管執(zhí)法范圍只能根據(jù)《雅安市城市管理執(zhí)行辦法》的規(guī)定，缺乏有力管理城市的新式手段、創(chuàng)新手段。就目前雅安市城市管理手段而言，還是傳統(tǒng)的安排執(zhí)法人員以重點駐守和盯防為主，由于案件多而城管人員少，導致城市管理效率不高。
?。ㄋ模┬姓?lián)動機制缺失
城市管理工作和執(zhí)法工作涉及面廣，影響力大，案件數(shù)量也急劇增多，因此，特別需要建立其他保障措施和分流措施，而機關間的配合、移送問題可以提高執(zhí)法效率。雅安市城市管理執(zhí)法時，對于移送主要依據(jù)四川省的統(tǒng)一標準，注重上傳下達的統(tǒng)一性，忽視了對城市特點的反思。同時，缺乏可操作的統(tǒng)一流程，致使在移送工作中不知程序、不守程序。對于移送案件的追責制度，雅安市暫未出臺相關規(guī)定，致使實踐中某些城市管理部門在工作中失去方向，甚至造成執(zhí)法錯誤等不良后果。此外，雅安市雖然建立了城管與公安的常態(tài)執(zhí)法協(xié)作機制，但協(xié)作機制在實踐運行中尚無具體規(guī)范。
（五）監(jiān)督機制匱乏
第一，監(jiān)督機制構(gòu)成不明確。雅安市城管執(zhí)法局雖引入第三方機構(gòu)對工作進行監(jiān)督，但具體如何監(jiān)督，監(jiān)督程序是什么，在什么時間進行監(jiān)督，監(jiān)督結(jié)果在哪里公布，這些問題都沒有明確。
第二，監(jiān)督反饋未落實。雖然雅安市城管執(zhí)法局鼓勵并支持市民對執(zhí)法行為進行監(jiān)督和反饋，但反饋平臺尚未建立，反饋信息也未披露，不能了解市民反饋是否被接受采納。監(jiān)督反饋程序不落實，市民的監(jiān)督作用并不大。目前，雅安市城管執(zhí)法局已建立并運營起數(shù)字化城市管理指揮中心，在此基礎上，可以考慮構(gòu)建一個民眾監(jiān)督和反饋的數(shù)字化平臺，收集、整理和發(fā)布數(shù)據(jù)，真正暢通信息溝通渠道，對公民意見及時處理，及時反饋。
推進城管執(zhí)法法治化的建議
（一）建立健全法律法規(guī)體系
1.構(gòu)建基礎的上位法
在其他國家，城市管理、行政處罰的職能或由相關行政部門承擔，或由警察承擔，執(zhí)法的思路、手段也與中國有明顯不同。日本、新加坡等國是由警察和法院來行使行政處罰權(quán)。日本的《輕犯罪法》對規(guī)范居民行為、加強城市管理發(fā)揮著很大作用，輕犯罪行為由警察處理；在英國，游動小販則歸警察管，小販需要申請營業(yè)執(zhí)照，禁止靜態(tài)售賣，違反法律的街道擺攤者一旦被發(fā)現(xiàn)會被起訴，最高可被罰1000英鎊的罰款；新加坡城市管理大量采用罰款的處罰措施，罰款范圍廣、名目多、數(shù)額大、程序明確、可操作性強，對罰款手段不足以制止的違法行為，則并用罰款和強制勞役措施，并對其予以曝光，同時設立了專門管理小販的“小販署”，四人為一組，配槍執(zhí)法等。
細化具體的處罰條款，增強權(quán)威性，進一步推進法治化。
2.增加地方規(guī)章制度
各地城管執(zhí)法存在較大差異，各地應該根據(jù)具體情況制定和完善相應的地方性法規(guī)和專項規(guī)章，對現(xiàn)有法律尚未完善的條款予以補充，結(jié)合當?shù)貙嵡檫M行規(guī)章制度的設計，為當?shù)爻枪軋?zhí)法提供具有本土特色、實際可操作性的條款，比如增加違規(guī)設置廣告的處罰條款，規(guī)范行政處罰事項的自由裁量標準等。
（二）提高執(zhí)法能力
第一，加大人員數(shù)量配備?；谘虐彩谐枪苋藛T配備方面未達到有關標準的現(xiàn)狀，雅安市城管執(zhí)法部門可以在增加執(zhí)法人員的同時有計劃地引進熟知城市管理的法律人才作為城管執(zhí)法隊伍的法治專員，協(xié)同執(zhí)法人員依法執(zhí)法，營造良好的城市環(huán)境。
第二，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。推動執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變觀念，將執(zhí)法者高高在上的心理轉(zhuǎn)變?yōu)閳猿帧耙匀藶楸尽钡男睦恚瀼芈鋵崬槿嗣穹盏挠^念，杜絕選擇性執(zhí)法、暴力執(zhí)法和突擊性執(zhí)法，以法律法規(guī)為依據(jù)進行執(zhí)法。對此可以加強對執(zhí)法人員的法律培訓，舉行定期的法律集訓以增強執(zhí)法人員法律素質(zhì)，提升執(zhí)法人員業(yè)務能力，強化執(zhí)法人員法治意識，使他們盡快適應城管的法治化建設。
第三，創(chuàng)新管理手段。采用“相對集中行政處罰權(quán)制度”將部門決策職能與執(zhí)法職能相分離，實現(xiàn)執(zhí)法機構(gòu)的精簡，減少執(zhí)法不規(guī)范、暴力執(zhí)法問題。在與警察聯(lián)合執(zhí)法中精細劃分任務，提高工作效率。建立雙向交流和反饋機制，為市民搭建協(xié)商和對話平臺；城管根據(jù)市民的建議對城市管理進行一定的調(diào)整，形成城市執(zhí)法的市民共治的格局。減少傳統(tǒng)駐守和盯防戰(zhàn)略，采用大數(shù)據(jù)分析、實地調(diào)查和相關執(zhí)法人員意見反饋的手段，羅列出重點執(zhí)法的地區(qū)，減少人員的不合理分配和資源的浪費。采取智能化執(zhí)法管控，利用信息技術整合，減少不必要的工作量，更好地發(fā)揮執(zhí)法人員的其他作用。
（三）建立行政聯(lián)動機制
1.建立行政移送制度
城市管理基本法規(guī)中有明確規(guī)定，界定城管執(zhí)法部門的職責范圍和權(quán)責配置。在此基礎上，城市管理執(zhí)法部門與有關部門積極協(xié)調(diào)，當城市管理執(zhí)法部門無權(quán)處理事故時，應當通過行政移送制度，及時將事故移交有關部門處理，積極配合工作。城市管理部門應建立城市流轉(zhuǎn)制度，明確移送程序和移送問責程序，明確行政移送制度并深入實施。
2.加強行政部門協(xié)作
一方面，可以定期召開部門聯(lián)席會議，研究城市管理的重點工作；城市管理部門承擔主管部門的職責，負責與相關部門的協(xié)調(diào)、指導和監(jiān)督檢查，其他部門予以配合，并將配合工作任務計入年度考核，切實提升行政管理和執(zhí)法工作的配合、協(xié)作。另一方面，依法治區(qū)、依法治市辦公室應加強引導，加強“府院聯(lián)動”。司法機關、司法行政部門等積極審查案件的合法性、法律保護等，協(xié)調(diào)解決執(zhí)法糾紛，組織執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法人員的資格管理、教育培訓等。
?。ㄋ模?gòu)建法治監(jiān)督體系
1.加強信息公開
依靠信息公開，能夠助力城市管理法治化建設。在城管執(zhí)法法治化進程中還應加大宣傳力度，通過多種方式相結(jié)合吸引人民群眾關注，發(fā)揮人民群眾的主體地位，不斷強化人民群眾在具體執(zhí)法過程中的能動作用和積極性，推動城管法治化進程的發(fā)展。城市管理部門應加強工作宣傳和正面引導，樹立城市管理隊伍的良好形象。
2.深化城市民主管理
建立行政與公眾信息對稱的機制，提高公眾參與，深化城市民主管理建設，并構(gòu)建綜合性監(jiān)督機制。首先，必須明確城市管理需要公眾參與，提高信息對稱?！皣业囊磺袡?quán)力屬于人民”，公權(quán)力的行使需要監(jiān)督機制的保障，公眾監(jiān)督是憲法賦予公民的權(quán)利。通過宣傳和引導，提高公眾參與度，才能有利于公眾行使監(jiān)督權(quán)，避免行政權(quán)力的濫用。其次，增加各政府部門和機關單位對城市管理工作的參與和監(jiān)督，設立人大代表、政協(xié)委員、黨和國家的紀檢監(jiān)察、司法行政部門、政府內(nèi)部的監(jiān)督、新聞媒體等多方面參與的城市管理工作和監(jiān)督的方式。
3.落實監(jiān)督反饋機制
鼓勵并支持市民對執(zhí)法行為進行監(jiān)督反饋，并且可以在網(wǎng)站上建立在線信息監(jiān)督反饋平臺，及時對市民反饋信息進行回復。
文/ 四川省雅安市城市管理行政執(zhí)法局 譚昌明 李帆 方堅 程珍
（本文刊載于《人民法治》2019年3月（下））
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